民办高校党组织、董事会、行政的关系初探
惠州经济职业技术学院外语系党总支 汪飞
摘 要：民办高校的出现和壮大是我国社会经济发展的产物。本文初步探讨了董事会、行政的职责内涵、简要分析了民办高校运行中常见的问题，并提出了解决问题的对策，即构建民办高校内部制衡机制，主要来规范董事会内部成员之间以及董事会与校长之间的关系；正确处理党组织与董事会、行政领导之间的关系，努力建立现代学校制度。
关键词：民办高校 党组织 董事会 行政
民办高校的出现和发展是我国所有制结构和经济结构发生深刻变化的必然结果。改革开放以来，我国的非公有制经济得到了极大的发展，在国民经济建设和发展中发挥了重大的作用，并随着知识经济的发展将投资热点转向教育，带动了教育产业的发展；教育产业的发展又进一步刺激和吸引非公有制经济的介入，从而加快了高等教育多元投资、多元办学格局的形成。
一、民办高校的党组织
民办高等教育机构，根据规模和党员人数情况建立相应的党组织，发挥党组织的政治核心作用，极其重要。
民办高校党组织的职责可简要概括为“保证、服务、监督”三个方面，包括宣传和执行党的路线方针政策，坚持社会主义办学方向和教育公益性原则；加强和改进大学生思想政治工作，致力于培养社会主义建设人才；参加学校重大问题决策，引导和监督学校遵守法律法规，支持学校决策机构和院(校)长依法行使职权，依法办学；加强党的建设，做好党员教育管理工作；领导学校工会、共青团、学生会等群众组织，充分发挥教职工代表大会民主参与、民主管理、民主监督作用；积极开展各种有益活动，推进校园文化建设，维护学校稳定。党组织要通过履行好这些职责来不断巩固、提高自己的地位，发挥好自己的作用。
二、民办高校的董事会
董事会是一个经济成分很浓的概念，随着它使用频率的增加，它所具有的内涵不再是一个经济术语，在不同的领域获得了不同的含义，但是董事会的成立代表着所有权和经营权的分离则是一个共同的现象。从民办高等教育的实践状况来看，绝大部分民办高等学校都建立了校董会，并以校董会作为民办高等组织的决策机构与责任机构。校董事会大多在资金筹措、对外联络，人才培养、科学合作等方面发挥作用，特别在缓解民办高校办学经费不足、改善办学条件等方面给与学校大力的支持。
《民办教育促进法》规定：“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。”“学校董事会行使以下职权：1.聘任和解聘校长；2.修改学校章程和制定学校的规章制度；3.制定发展规划，批准年度工作计划；4.筹集办学经费，审核预算、决算；5.决定教职工的编制定额和工资标准；6.决定学校的分立、合并、终止；7.决定其他重大事项。”［1］这就从法律上确立了董事会在民办学校的领导地位，是民办高校行政工作的指导、支持和监督者，是各种群众组织的领导者。民办高校董事会对学校的领导具体表现为：对学校进行外部管理，制定学校的重大方针政策，保证学校的有效管理和健康发展，主要包括：1.确定学校的目标任务；2.任命校长，协助校长开展工作，并对校长工作进行评价；3.制定学校长期发展规划；4.保障学校管理的有效性；5.审批、检查教育计划和公共服务计划；6.沟通学校与社会的关系；7.保障学校自治；8.裁决校内申诉；9.评价董事会工作。［2］正确理解董事会领导的内涵必须认识到：领导不等于包办，对于董事会授权校长的相关工作，如对学校行政权力，尤其是教育教学工作不能进行直接干涉，以保证校长能按教育教学规律负责教学，确保教学和人才培养质量。但董事会不应干预学校的日常教学与行政管理工作。
由此可见，民办高校董事会主要有四个方面作用：一是发挥咨询、指导作用。校董事会在学校教学、改革、发展规划、专业设置、培养规模、办学层次等一系列重大问题上发表看法，提出指导性意见。二是发挥桥梁纽带作用。校董事会把学校与社会及企事业单位之间的关系用一种组织形式联系起来，通过这种联系，促进了学校与社会及企事业单位联系办学，开展产、学、研合作。三是发挥信息交流作用。董事会与学校通过管理机构与部门经常交流信息，使学校的发展与经济的发展更好地结合起来。四是发挥支持扶助作用。董事会通过资金投入、合作科技开发、技术入股、成果转让等多种方式筹集办学经费，拓宽了学校经费投入渠道，保证了学校各项经费需求。
三、民办高校的行政（校长或院长）
《民办教育促进法》规定民办高校校长负责学校的教育教学和行政管理工作，行使以下职权：1.执行学校董事会决议；2.实施发展规划，拟定年度工作计划、财务预算和学校规章制度；3.聘任和解聘学校工作人员，实行奖惩；4.组织教育教学、科学研究活动，保证教育教学质量；5.负责学校日常管理工作；6.学校董事会的其他授权。［3］在具体的工作实践中，民办高校的校长应握有与其责任相一致的权力，如对各项工作的人事权、财务管理权和奖惩权，具体讲有：拟订学校内部组织机构的设置方案；推荐副校长人选；任免内部组织机构的负责人；聘任和解聘教师和其他工作人员；对学生进行学籍管理并实施奖惩；拟订和执行年度预算方案，领导好后勤工作，保护学校财产，在学校各项工作中，主动听取党组织和群众组织的意见，接受它们的监督。［4］
四、民办高校运行过程中出现的问题
在民办学校的实践中，董事长往往以出资人、投资人的身份而行使权力，从而将董事会作为一个咨询机构或顾问机构，这多存在于决策领导、决策性的董事会中。董事会内部没有建立起科学完善的规章制度或者董事会形同虚设，学校董事会为家族所垄断，人事、财务不公开，教育投资的短期行为严重，事实上陷入了“家族化经营”。
《民办教育促进法》第二十条规定“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人组成。其中三分之一以上的理事或者董事应当具有五年以上教育教学经验。”民办高校自身也十分注意引进外援，聘请教育界知名人士、专家，但大多是出于建立外围公共关系的需要，提高学校本身的知名度。事实上，这些知名人士、专家很多只是董事会的一个头衔而已，并没有行使自己应该行使的权力，甚至不参加学校董事会的决策和例会，董事会的决策权仅仅集中在董事长一个人或以董事长为中心的少数几个人的手里。这是对董事会的严重侵权行为，也是对其他董事决策权的侵犯。
目前，不论董事会采用何种运行模式，在民办学校仍然存在着董事会与校长之间关系无法理清而导致学校运行极不正常的现象。董事会与校长之间的权利与义务关系没有明确，其后的运行与管理便会出现令人难以忍受的困窘。在有些学校董事长习惯于兼任校长。这种习惯是同设置董事会的原理相悖的，长久下去是有害的。董事会与校长之间缺乏有效的制衡，致使双方在行使管理权的时候出现混乱。从理论上讲，民办学校的所有权与办学（经营）权应该严格分离，但是实践中，办学（经营）权的行使离不开对学校财产的支配使用，由于信息的不对称，因为行业隔阂和专业知识本身的不平衡等因素，校长更易充分掌握学校信息，更密切参与学校的日常管理，就有可能谋求私利、逃避责任，并将可能会在学校经费使用、成本控制、人事安排等方面引发“校长机会主义”，造成诸多矛盾纠纷，造成办学高度不稳定。这必将进一步引起董事会的焦虑，便对校长处处设防，限制其权力，导致二者矛盾加剧。
五、解决问题的对策
鉴于以上我国民办高校运行过程中出现的问题，我们有必要在学校内外建立民办高校董事会的制衡机制。
（一）构建民办高校内部制衡机制，主要来规范董事会内部成员之间以及董事会与校长之间的关系，使他们的行为相互支持、相互制约，确保管理体制内部的有机性与协调性。
首先，建立董事会的准入机制。上文提到过，我国《民办教育促进法》虽然规定了董事会的职权，包括校长任免权、章程制定权、重大事项的决老权。但是《民办教育促进法》及其实施条例对董事会成员的具体缠身办法、成员构成比例、董事会议事方式和表决程序等则没有规定。学校董事会的组成应具有开放性和严格的公益性职务的特点，可以借鉴美国私立学校董事会由外部选举产生的制度，董事会成员应废除自我繁殖式的内部选举方式，而采用外部推荐或者选举方式，从根本上防止民办学校家庭化、财团化和私产化的产生。此外，现有立法仅规定董事任职资格的积极要件而没有规定消极要件，这是不完整的。民办学校的立法应明确规定董事人选的禁止性规定，以避免因为董事会人员素质差异过大造成的交流困难与操作违规，把好董事会的“入场券”的这一关，将会为民校的发展排除隐患。
其次，成立校务委员会同时校长担任董事会成员。校务委员会虽然不像董事会那样为民办高校的校长规定权力约束集，但校务委员会的存在为民办高校营造了一种民主的氛围。校务委员会有学校的校长、管理干部与教职工代表组成，其中教师有一定的比例。他们对校长的决策内容给予肯定、否定或部分否定的权力，从而达到制约校长的功能，增加学校内部各阶层成员参与管理的积极性。同时校长可以担任董事会委员，与董事会成员直接交流，比作为监督对象交流更有价值。防止信息不对称实施的利己行为，减少“校长的机会主义”行为。同时校长作为董事会成员之一，更能了解董事会的意图，提高董事会决定执行的效率，并在董事会的决策中提供教学的真实信息保证董事会决定的科学性、实用性和可行性。最后，成立监事会，作为学校法人的监督机关。监事会的成员主要是学校小股东和教职工代表。他们应有权力监督、稽查学校法人的财产运行状况和董事会的职务执行情况，并应有权代表学校法人对严重违背学校章程的董事提起诉讼，追求其法律责任。
（二）正确处理党组织与董事会、行政领导之间的关系，努力建立现代学校制度。
根据国家有关规定，民办高校应设立理事会或董事会或者其他形式的决策机构。理事会或董事会由举办者或其代表、校长、教职工代表组成。学校法定代表人大都由理事长或董事长担任。理事会或董事会与院(校)长的职责有明确的界定。
从民办高校理事会或董事会和院(校)长不同的职责，不难看出两点：1.民办高校重大事项的决策权在理事会或董事会，校(院)长的基本职责是按理事会或董事会决策办事，是理事会或董事会决策的执行者和教育教学工作、行政管理工作的组织者和管理者；2.民办高校应坚持依法办学，按民办教育的法律、法规规范自己的办学行为，包括对执行政府行政指令行为的规范。
除了董事会领导与校长负责的关系外，还要处理好董事会与校党组织的关系。两者并不存在纵向关系，实行董事会领导并不排斥党委在学校管理中的地位与作用，在我国不论实行哪种体制，都应坚持党对教育工作的重要地位，包括：加强思想政治工作和党的自身建设；团结广大师生，大力支持董事长和校长履行职权；保证和监督党的各项方针、政策的贯彻与执行；保证教育目标与教育计划的顺利实现；对学校的工作有批评与建议的权力。
因此学校党组织应根据上级党委的指示、决议，认真履行职责。加强与举办者、董事会和院(校)长的沟通，从参与、监督董事会决策、支持院(校长)行使职权等方面做好工作。协调各方面的关系，使党组织成为凝聚董事会、院(校)长力量的核心。
党组织应以大局为重，大力倡导讲政治、讲原则、讲团结、讲和谐的良好风尚，发扬对事业高度负责的精神，妥善处理各种矛盾和问题。
党组织、董事会和院(校)长“三者”既明确分工，又密切合作，做到各司其职，各负其责，心往一处想，力往一处使，形成合力。要防止“三张皮”和互相推诿扯皮的不良现象，为共同的目标努力工作，艰苦奋斗。帮助学校逐步健全和完善法人治理结构，建立适应社会主义市场经济发展和教育改革要求的现代学校制度，不断开创民办高校工作的新局面。
参考文献：
［1］《民办教育促进法》第21条.
［2］刘宝存。美国公立高等学校董事会制度评析［J］.高教探索，2003, (1 )：69.
［3］《民办教育促进法》第24条.
［4］邢洪洲，赵振岗。浅谈高校党委领导下的校长负责制［J］.沧州师范专科学校学报，2001, (3)：60-61.
